Началом применения выборочности таможенного контроля в нашей стране стало закрепление во вступившем в силу с 1 января 2004 года Таможенном кодексе Российской Федерации (ТК РФ) соответствующей нормы, которая прописана в статье 358. С этого момента ФТС России начала администрировать методологию применения системы управления рисками (СУР) по организации таможенного контроля с использованием ведомственных приказов
Так, в 2004 году была разработана первая основная технология применения СУР, которая регулировала действия лиц таможенных органов при внедрении совершенно нового для них подхода к таможенному контролю. Позже на волне некоего «отрицания» ранее разработанной нормативно-правовой базы появилась актуализированная «Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене», утвержденная приказом ФТС России № 11 от 11.01.2008.
Однако в результате получилась лишь обновленная и уточненная технология действий должностных лиц таможенных органов по применению СУР. Фактически то же самое происходило в 2011 и в 2013 годах. Имею в виду приказ ФТС России № 1186 от 26.06.2013, согласно которому вопросами СУР в таможенном ведомстве стало заниматься целое специально созданное управление — рисков и оперативного контроля.
Из сказанного следует, что все предыдущие годы упомянутая ранее Инструкция развивалась только в ключе уточнения и углубления описания действий должностных лиц таможенных органов при применении СУР. Сама технология ее использования с завидным постоянством корректировалась и изменялась. Это имело место в 2013-2014 и 2016 годах.
В итоге вопрос оказался настолько зарегулированным и загроможденным, что понять его суть с первого и даже второго прочтения крайне трудно даже опытным специалистам. Так, текст Инструкции № 1186 (2013 год) имеет 117 листов, Инструкции № 778 (2014 год) — 78 листов, Инструкции № 1000 (2016 год) — 93 листа. При этом данные документы настолько переплелись друг с другом, что не сразу доберешься до сути.
Если посмотреть внимательно, то действующие технологии по организации таможенного контроля с применением СУР фактически представляют собой некие инструкции по делопроизводству в рамках СУР, не более того. В то же время нарушить их практически невозможно. Безусловно, для организации работы таможенных органов в этом направлении и автоматизации данного процесса необходим некий регламент, но в нынешних условиях данная технология просто обязана развиваться в других направлениях.
Управление риском – это систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, контролю за применением тех или иных таможенных процедур и операций. Она предполагает непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся у таможенных органов информации.
В то же время управление рисками – это основной базисный принцип современных методов таможенного контроля. Этот метод позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) от излишнего бюрократического надзора.
Процедуры, основанные на управлении рисками, обеспечивают контроль за производством таможенного оформления на участках, где существует наибольший риск, что позволяет основной массе товаров и физических лиц сравнительно свободно проходить через таможню.
Цель СУР – создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства Российской Федерации. В первую очередь речь идет о тех, что имеют устойчивый характер; связаны с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; подрывают конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей; затрагивают другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения и защиты которых возложено на таможенные органы.
Разошлись в понятиях
Одним из вопросов, который понятен далеко не всем участникам ВЭД, является понятие «профиль риска». В общем, его можно охарактеризовать как совокупность сведений об области риска, индикаторов риска. Он является своего рода указанием о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации вероятного риска. В зависимости от территории профиль риска делится на три вида применения: общероссийский, региональный и зональный.
Уточню, что под профилем риска в бумажном виде понимаются нормативные правовые акты или правовые акты ФТС России, в том числе утверждаемые целевые технологии таможенного контроля, осуществляемого при выполнении мер таможенно-тарифного регулирования, соблюдения законодательства по определению таможенной стоимости, валютного законодательства, правильности исчисления таможенных платежей, в составе которых доводятся указания о необходимости применения таможенными органами конкретных форм таможенного контроля либо их совокупности в целях минимизации рисков.
Теперь следует откровенно поговорить о структуре и «строительстве» Управления рисков и оперативного контроля ФТС России. Хорошо помню момент, когда формировалось первое подразделение — отдел, специалисты которого постепенно нарабатывали практику системы работы с рисками. Именно на его базе через некоторое время было создано целое управление со штатом в 78 человек. Со временем во всех таможенных органах страны штатная численность подразделений, занимающихся СУР, достигла без малого 500 человек.
Следует признать, что изначально у руководства управления было желание взять на себя как можно больше полномочий, в том числе напрямую не связанных с применением СУР. Предполагалось, что это позволит обеспечить тотальный контроль всех основных таможенных процессов. Об этом говорят названия отделов: контроля за оборотом подакцизных товаров, контроля таможенной стоимости, контроля страны происхождения товаров и применения ставок таможенных пошлин.
Постепенно такая громоздкая структура стала неуправляемой и неэффективной. Закономерным итогом стала ликвидация управления и передача его функции вместе со штатом Аналитическому управлению ФТС России. Правильность данного решения покажет время. При этом СУР набирала обороты, определялась с главными направлениями своей деятельности, позже эту роль отвели направлению «таможенная стоимость».
Это закономерно, поскольку таможенная служба всегда считала своим приоритетом таможенную стоимость, которая, так сказать, являет собой наше российское, таможенное и бюджетное ВСЕ. Причем по всем направлениям: финансовому, административному, управленческому и т. п. Ведь главным для наших таможенников во все времена был и остается его величество план по сбору средств в бюджет страны.
На каком-то этапе развития таможенного администрирования в части «контроля таможенной стоимости» произошла подмена понятий «контроль стоимости» на «формирование стоимости», сейчас уже, наверное, не скажет никто. Да это уже и не важно. Наделил законодатель таможню правом контролировать, значит, имеет право. Контролирует таможня предписанные ей направления тоже вроде все в рамках прав, делегированных законодателем. Но что же идет не так? Почему нынче практически каждая третья декларация на товары (ДТ) попадает под корректировку таможенной стоимости (КТС), почему судьи завалены исками несогласных с ней участников ВЭД?
Зачастую причина в том, что инспектор таможни, проверяя предъявленный метод определения таможенной стоимости, уже изначально нарушает саму процедуру. Так, если участник ВЭД заявляет таможенную стоимость, определенную по первому методу, то инспектор с этим, как правило, не соглашается и предлагает использовать шестой (резервный) метод, лишая тем самым участника ВЭД возможности самому выбрать соответствующий метод.
Этим инспектор нарушает процедуру, а участник ВЭД оформляет товар и платит пошлину, после чего сразу подает жалобу в суд. Судья, рассматривая дело, сразу выявляет нарушение процедуры и встает на его сторону. По данным Верховного суда, в первой половине 2015 года таможня проиграла 75% инициированных импортерами споров по вопросам доначисления платежей из-за изменения кода ТНВЭД или корректировки таможенной стоимости.
Бюджет пока первичен
В чем же причина такого положения дел? Сегодня никто не спорит с тем, что таможня должна перечислять в бюджет налоги, сборы и пошлины. Причем делать это необходимо своевременно и в полном объеме.
Однако есть принципиальная разница в понимании словосочетания «полный объем», именно в нем как раз и кроется «классовый конфликт интересов». Таможня оценивает «полный объем», исходя из годового планового задания, а бизнес исходит, или пытается исходить, из налогооблагаемой базы, стоимости товара и понесенных расходов.
Здесь все-таки стоит признать, что природа нынешнего российского бизнеса в целом пока устроена так: зачем платить там, где этого можно не делать. Это происходит не потому, что у нас бизнес такой плохой и социально неориентированный, а как раз наоборот — потому что ему, кроме своих проблем, приходится также решать задачи и вопросы, за которые в лице его уполномоченных контролирующих органов отвечает государство, причем на деньги, которые, собственно, бизнес и перечисляет в бюджет в виде налогов.
Видимо, поэтому нынешняя идеология СУР в части «возможного занижения таможенной стоимости» существует исключительно и только в виде стоимостных профилей рисков, то есть рекомендованных таможней ценовых уровней (стоимостных показателей). Вот и получает импортер выбор: либо оформляешься по цене, определенной таможней, либо стоишь и ждешь, пока не придешь к пониманию, что налоги надо платить не с цены сделки, а со стоимости, предложенной таможенным органом. Со своей стороны, владельцы товара предпочитают применять самый надежный и простой таможенный прием: выставить декларанту требование на уплату обеспечения, которое, как правило, несколько выше реальной стоимости товара.
Порой бывает больно слышать негативные отзывы о работе СУР не только со стороны участников ВЭД, но нередко и от самих таможенников. Также следует признать, что некоторые российские крупные транснациональные компании, осуществляющие значительный объем импорта товаров в страну и обеспечивающие приток серьезных инвестиций в ее экономику, не имеют практически никаких упрощений в части совершения таможенных операций и таможенного контроля.
В рамках действующей СУР у импортеров даже нет оснований для обращения в ФТС России по поводу рассмотрения возможности включения их в так называемый зеленый сектор. Дело в том, что у нас отсутствует универсальный заявительный порядок. Следует отметить, что хорошей альтернативой в этом смысле является институт уполномоченных экономических операторов (УЭО).
Он дает возможность применения специальных упрощений, таких как совершение процедуры транзита в месте нахождения УЭО; выпуск товаров до подачи таможенной декларации; проведение таможенных операций, связанных с выпуском товаров, непосредственно на своей территории; временное хранение товаров, находящихся под таможенным контролем, на собственных складах без включения в Реестр владельцев СВХ.
Перечисленные процедурные льготы позволяют УЭО экономить не только время, но и значительные финансовые средства, связанные с околотаможенными издержками. Однако они до сих пор не нашли своего отражения в контуре СУР, что, в свою очередь, по-прежнему делает этот институт непривлекательным и малоэффективным для использования участниками ВЭД.
В то же время мировая практика администрирования «зеленого сектора» таможенного контроля использует статус УЭО как основной критерий применения выборочности таможенного контроля. Напрашивается вывод, что с учетом сегодняшнего развития внешнеторговой деятельности применяемая система организации таможенного контроля с использованием СУР не в полной мере отвечает современным реалиям и международному опыту развития таможенных администраций.
Чтобы исправить сложившееся положение, необходимо качественно изменить и усовершенствовать сложившуюся систему таможенного администрирования СУР как в части методологии, так и автоматизации ее применения. Создание неравных условий для бизнеса, скрытые коррупционные возможности, сомнительная эффективность и отсутствие прозрачности во взаимоотношениях с участниками ВЭД – определенные недостатки существующей сейчас технологии СУР.
Одним словом, нужна СУР не прошлого, а нынешнего века, основанная на системе «искусственного интеллекта», а не на решениях отдельных должностных лиц таможенных органов. Убежден, что уход от человеческого фактора будет способствовать в том числе и исключению коррупционных проявлений.
Несомненно, главной задачей таможенной службы на сегодня являться обеспечение единообразного применения СУР на всей территории Евразийского экономического союза. Следует признать, что с началом функционирования его предшественника — Таможенного союза — ФТС России попыталась разработать единые подходы к реализации СУР, а также унифицировать индикаторы риска профилей рисков, применяемых в таможенных службах стран Союза. Однако созданный механизм взаимодействия, к сожалению, пока носит очень формальный характер. Эта проблема, видимо, будет отнесена к среднесрочной перспективе.
Клавдий КОРНЯКОВ, ведущий научный сотрудник НИИ РТА, кандидат экономических наук, доцент
